导语：广州地铁作为市政重点工程建设项目，关系涉及面广、财政资金投入大、影响力深，因此安全生产监管工作尤其重要。有必要注意一下的是，因为监管技术、专业人才等资源并未能丰富拓展，相关地方性法规和地方政府规章又未能针对地铁建设总承包模式及时作出调整，仅作队伍的平移调整，并未能改善目前对广州地铁建设安全生产监管乏力的问题。

  经广州市发改委批准，从2017年建设11号线开始，广州地铁探索实行施工总承包模式，这与此前将一条新线划分为若干标段、若干专业来招不同实施工程单位的小标段模式发生较大变化，目前业主单位建设每条新线时只招一家能统筹开展所有工程的施工总承包商。

  业务管理从甲方对多家乙方实施工程单位，变为现在只对一家施工总承包商。经过两年多的磨合和修正调整，总承包模式实现了稳定、稳步、稳妥运行的既定目标，逐渐贴合广州地铁建设的新形势。

  原《广州市地下铁道管理条例》规定由广州市建设行政主任部门对地铁建设实施监管，但由于地铁建设涉及的交通工程专业较多，且主要在地面以下挖掘施工，管控重点较传统意义的建筑工程存在比较大差异。

  建设行政主管部门难以对地铁建设的安全生产风险进行相对有效管控。直至2019年政府实行机构改革时，广州市才将交通运输管理部门设置为地铁建设的主管部门，原建设行政管理部门下属的市政设施建设工程质量安全机构及监管人员基本平移至交通运输部门。

  总承包模式在安全生产监管方面，相对于以往小标段的地铁建设管理，主要存在以下变化：一是以往线路建设模式，安全监管业务须与各个标段的不同实施工程单位对接。目前总承包管理模式下，安全监管业务主要与总承包商设置的单一全线项目部对接。

  二是安全设施、安全设备、劳保用品等安全生产保障用品配置，在以往线路小标段建设模式时，各实施工程单位的配置执行情况参差不齐，总承包管理模式下各种安全设施、安全设备、劳保用品等用品配置以统一标准执行。

  由此可见，总承包建设管理模式有如下优势：一是以往线路小标段建设模式，政府及建筑设计企业需要和多个实施工程单位进行协调，而在总承包管理模式中，承承包商能牵头、统筹联合体成员进行内部监管和协调，减轻了政府和建筑设计企业的监管压力。

  二是总承包模式下，中标法人单位一般为行业内有突出贡献的公司，由他们牵头管理，具备监管力量较强、资源较丰富的优势。但由于事物本身的两面性及总承包模式仍需进一步调整优化，目前广州地铁建设的安全生产监管工作亦存在一定缺陷。

  主要体现在以下方面：一是现行法律体系以及监督管理模式、监管手段主要是针对传统小标段建设模式进行规制，无法完全契合总承包模式，导致有可能会出现“灰色空间”造成监管工作无法全面以及纵深推进落实。

  二是相对于小标段模式，政府与实施工程单位之间还多了一个施工总承包单位，导致政府的监管策略某些特定的程度上回缩到总承包层面，通过总承包推动联合体成员落实安全生产工作。然而，总承包单位往往是大型央企。

  行政层级比建筑设计企业甚至是广州市政府有关部门还高，呈现了一定监管地位失衡的现象。若总承包单位不起到应有的内部统筹和监管作用，政府及建筑设计企业对工程现场的安全风险比以往更难以管控。

  一是广州地铁目前的建设版图广阔，各个建设区域的地质条件、施工工法不太一致，但《广州市城市轨道交通管理条例》对地铁建设方面却未能结合真实的情况做出清晰具体的监管规定，且各区政府对该条例以及有关政策的理解又或会不同，因此相应的监管理念以及措施也有一定差异。

  若理解存在偏差，则会对监管效力存在影响，继而容易对安全生产风险监管不到位或失位。二是由于安全责任重大，政府方或会出于“避错避责”的思想观念，在制定地方法规或地方政府规章时，仅对为数不多的条款做出较为表浅的要求，而未根据管辖领域的真实的情况，对地铁建设的安全生产监管以及参建方应承担的工作职责进行本地化和具体化的明确规定。

  三是关于地铁建设的技术规范大多只在安全生产标准性文件中有所要求，而未能在有关法律文件中体现，因此不具有法律的强制约束功能，导致监管对象的违规成本较少，诱发其做出不安全生产行为。四是未能针对目前广州地铁实行的总承包模式，从法律和法规文本上总承包商做出强制约束的相关规定。

  法律法规明确规定的行政审批要求与广州地铁建设加快速度进行发展形势不完全匹配，例如《建筑法》要求建筑企业进场施工前一定要具有《建设工程项目施工许可证》，而该许可证的颁发前提是建筑设计企业已完成办理相关项目的用地批准手续，但由于拆迁难题导致很多用地手续办理进度缓慢，若完全依照《建筑法》的规定则无法实施地铁建设。

  另外，建筑法律和法规有关法律法规了施工承包单位不得将层层分包，但包括中国中铁、中国铁建等超大型施工公司的在编建筑劳务人员根本没办法满足海内外项目的施工需求，所以现实中依然会出现层层分包情况。且由于取证困难，广州市政府对于该情形只能采取某些特定的程度上的“放任”，但这样却严重损害了法律的严肃性，亦导致了政府对于安全生产监管失去了其权威。

  此前，广州市建设和城乡建设局作为广州地铁建设安全生产的主要监管单位。由于市内的建筑工程繁多，仅就地铁建设而言，多线网在多个行政区域大规模建设的情况下，安全生产监管任务可见十分繁重，主要是依靠建设行政管理部门的力量，其所具备的地铁专业的安全生产监管资源是较为薄弱的。

  直至2019年政府机构改革后，才把主要的监管职能调整至广州市交通运输局，但实际上仅把监管队伍整体平移，并未根据地铁建设实际加强队伍建设。此外，广州地铁建设的安全生产监督管理的机构之间的关系界定仍待进一步明确。

  在地铁建设项目的安全生产有关监管制度上看，广州市应急管理局指导广州市交通运输局、广州市住房和城乡建设局对地铁建设行业进行安全生产监管。从实践情况去看，广州市交通运输局却是广州地铁建设的安全生产主要监管主体。

  于是，上述几个行政监督管理的机构对于政策的制定以及监管权力范围又存在一定交叉重叠，多头管理反而会造成监督工作开展不畅。监督管理的机构间亦因存在避责观念，日常监管中相互推诿责任，对监管工作的权威性和严谨性产生影响。

  一支成熟的安全生产监管队伍应具备成熟的专业素质和丰富监管资源，也要求监管人员具备一定的专业背景及经验。然而，广州市交通运输局下设的建设管理处只有30人编制，对于现场的监督检查和执法主要由该局下属的广州市市政建设工程质量安全监督站实施，该站设有安全监督一部至三部共3个监督管理部门，每个部门约20人的编制。

  然而，上述共60个监管工作人员除了负责监督检查遍布各个行政区将近400个在建工点的地铁建设工程外，还要监管广州范围内的大量路政工程、公路工程、铁路工程等项目。

  而且地铁建设包括了暗挖、明挖、盾构、系统、设备等各个子专业，监管需求的专业技术性极强。但显然人力资源的不足、专业覆盖面不全，某些特定的程度上影响了监管效能，造成安全事故隐患不易被发现整改。

  推广运用先进的监管手段对于地铁建设行业健康发展而言具备极其重大的意义，例如能够应用大数据技术方法将各工点的施工情况录入信息平台，监管人员通过后台实时监控风险数据，发现异常立即通过通讯设备责令现场马上消除隐患，实现监控、防控两环节工作无缝对接。

  然而，政府监督管理的机构对于广州地铁建设的安全生产检查，仍是到项目现场采用传统的目测、触摸、耳听的传统检查方式，或通过审核文件“证明”施工现场状态是安全的，这样的监管手段显然不够科学和先进，监管效率亦不高。

  另外，广州市政设施建设工程质量安全监督站为广州市交通运输局下属的事业单位，其有限的监管资金严重制约了监管手段的革新，从而阻碍该单位的良好发展。具体表现为监督站无法采购先进的监管技术和监管设施，无法自行购买施工监理、安全监测等第三方监管服务，导致监管的质量与效率不能够确保，造成风险隐患无法消除。

  结语：目前，建筑类的法律文件对安全生产监督管理的机构及其监管人员的具体职责没有明确规定。然而面临艰巨的监管任务，机构和人员经常在高压下开展工作，会逐渐失去认真的态度而应付式地对待接踵而来的现场检查、联合执法、督查整治、投诉处理等诸多繁琐复杂工作，大幅度减少了监督执法的效率与质量。

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